Несмотря на то что свобода передвижения гарантирована Конституцией РФ, в силу ч. 3 ст. 55 Основного закона она может быть ограничена федеральным законом в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Таким образом, исходя из конституционных положений, федеральный законодатель вправе устанавливать ограничения реализации гражданами, в том числе иностранными и лицами без гражданства, права на свободу передвижения, т.е. определять специальный порядок осуществления данного права на территории России.
В соответствии со ст. 8 Закона РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» право граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и места жительства в пределах страны в соответствии с законами РФ может быть ограничено на территориях с особым правовым статусом: в пограничной полосе, закрытых военных городках и закрытых административно-территориальных образованиях, в зонах экологического бедствия, на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности, а также на территориях, где введено чрезвычайное или военное положение.
В юридической литературе правовые режимы на таких территориях РФ называют особыми правовыми режимами, чрезвычайными, специальными правовыми режимами и т.п.3 и относят к административно-правовым4.
При этом необходимо учитывать, что ограничения права на свободу передвижения на отдельных территориях могут иметь как срочный, так и постоянный характер (в пограничной полосе, закрытых административно-территориальных образованиях и закрытых военных городках).
Из этого следует, что довод истцов о том, что ограничение права на свободу передвижения может быть введено исключительно в случае объявления режима ЧП или карантина, безоснователен.
Специальный режим характеризуют особые (специальные) меры исполнительной деятельности, осуществляемой на строго определенной территории, в отношении определенного объекта или предмета. Это режимы ЧП, контртеррористической операции, государственной границы РФ. К данной группе также относится административно-правовой режим пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства на территории России.
Отмечу, что особый правовой режим контртеррористической операции, вводимый на определенной территории в целях пресечения и раскрытия террористического акта, не упомянут в качестве основания ограничения права на свободу передвижения в Законе о свободе передвижения и, по мнению некоторых авторов, является альтернативой правовому режиму ЧП, поскольку содержит аналогичные ограничительные меры, но при этом не имеет жестких временных сроков и предусматривает упрощенный порядок введения как самого режима, так и ограничений права на свободу передвижения на территории, где он введен5.
Согласно п. «в» ст. 71 Конституции РФ регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина находятся в ведении РФ; а согласно п. «б» ст. 72 к совместному ведению РФ и ее субъектов относится защита прав и свобод человека и гражданина.
Общие для РФ организационно-правовые нормы в области защиты населения, а также территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера установлены Федеральным законом от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (далее – Закон о защите населения), действие которого распространяется и на отношения, возникающие в процессе определения правовой формы ограничения прав граждан в связи с возникновением ЧС, а также наделения соответствующих госорганов полномочиями по данным вопросам.
Так, согласно ст. 1 названного Закона чрезвычайная ситуация – это обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности.
Главой II Закона о защите населения предусмотрены полномочия органов государственной власти РФ и ее субъектов, а также органов местного самоуправления по защите населения и территорий от ЧС. Как указано в ст. 8, Президент РФ в соответствии со ст. 56 и 88 Конституции РФ при чрезвычайных ситуациях вводит на территории страны или в отдельных местностях режим ЧП. Полномочия органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления в области защиты населения и территорий от ЧС предусмотрены в ст. 11 указанного закона.
В п. 24 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2003 г. № 794, предусмотрено, что решениями руководителей федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации, а также местного самоуправления и организаций, на территории которых могут возникнуть или возникли чрезвычайные ситуации либо к полномочиям которых отнесена ликвидация таковых, для соответствующих органов управления и сил единой системы может устанавливаться один из следующих режимов функционирования: повышенной готовности (при угрозе возникновения ЧС) или чрезвычайной ситуации (при их возникновении).
(далее…)
